У роботі розглянуто державне фінансування політичних партій як механізм протидії політичній корупції. Визначено 6 ключових цілей запровадження державного фінансування відповідно до бачення ініціаторів відповідного закону. Встановлено реалістичність їх виконання, виходячи із природи державного фінансування. Зроблено рекомендації щодо вдосконалення законодавства із питань запобігання політичній корупції.
Вступ
8 жовтня 2015 року Верховна Рада прийняла Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції». Цим законом в Україні було запровадження державне фінансування політичних партій. Право на отримання коштів із Державного бюджету отримали партії, що набрали більше 2% голосів на виборах до Верховної Ради. Виняток було зроблено лише для виборів 2014 року, адже право на державне фінансування отримали лише ті партії, що потрапили до парламенту, тобто, набрали більше 5% голосів.
Закон містить низку новацій щодо діяльності політичних партій в Україні. Серед них: підвищення вимог щодо фінансової звітності політичних партій; створення органу, який перевірятиме фінансові звіти партій; надання коштів не лише на статутну діяльність партій, але й на відшкодування витрат на передвиборну агітацію; сприяння розвитку партій, що дотримуються гендерної квоти.
Ініціатори закону визначали в пояснювальній записці ключові цілі державного фінансування. Серед них варто виділити:
1) зменшення корупції в політиці;
2) зменшення рівня залежності партій від великих донорів;
3) переорієнтування діяльності партій з постійного пошуку джерел фінансування на внутрішньопартійний розвиток;
4) створення умов для чесної та вільної політичної конкуренції;
5) компенсування скорочення кількості членів партій і, відповідно, надходжень від членських внесків;
6) розвиток нових партій.
Важливо з’ясувати наскільки ці цілі можуть бути досяжними через запровадження державного фінансування і оцінити їх ефективність на сучасному етапі. У жовтні 2016 року політичні партії вже отримали перші кошти в рамках державного фінансування. Мова йде про 114 млн. грн., які розділили між чотирма парламентськими політичними партіями: «Народним Фронтом», Блоком Петра Порошенка, Радикальною партією Олега Ляшка та «Самопоміччю». «Опозиційний блок» від коштів відмовився, а «Батьківщина» не надала вчасно частину документів.
Ціль 1. Зменшення ризиків корупції у політиці
Одна із ключових новацій закону – сприяння більшій прозорості фінансування політичних партій. Питання прозорості одне із найболючіших для українського законодавства. Особливо в тому напрямку, який стосується політичних партій. Достеменно не відомо якими сумами оперують партії у своїй діяльності і якими є їх джерела. За останні 20 років вже неодноразово виникали скандали на цю тематику. Серед останнього варто згадати так звану «Амбарну книгу Партії Регіонів», із якої фінансувалися різні політичні сили та групи. Те ж стосується витрат партій на вибори. Ті цифри, які партії подають у своїх звітах часто не відповідають реальній діяльності політичних сил. Не кажучи вже про те, що частина фінансів знаходиться у повній тіні. До прикладу, оплата праці спостерігачів та членів комісій на виборах. Те, що вони отримують гроші від партій за свою роботу є загально відомим фактом, але, тим не менш, ці суми ніде не вказуються. У тих фінансових звітах, які партії подають на виборах, подібна графа відсутня. Тому одна із цілей державного фінансування – сприяти прозорості політичних партій і вивести бодай частину фінансів із тіні.
У законі йде мова про нову форму звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру. До старту державного фінансування партії також подавали звіти, але їх форми дуже сильно відрізнялися. Раніше звіт партії передбачав лише кілька рядків інформації і міг поміститися на п’ятій сторінці газети чи журналу. Саме там, до речі, ці звіти й публікувалися.
Після запровадження державного фінансування було змінено форму звітності політичних партій. Відтепер партії повинні надати інформацію щодо:
- майна політичної партії, її кожної місцевої організації, яка в установленому порядку набула статус юридичної особи, вартість такого майна. Ці відомості включають дані про об’єкти нерухомості, рухоме майно, цінні папери, нематеріальні активи, грошові кошти.
- дату здійснення кожного внеску на користь політичної партії, її місцевої організації,
- дату здійснення кожного платежу з рахунків політичної партії, її місцевої організації,
- дату виникнення, припинення, суму (вартість) кожного фінансового зобов’язання політичної партії, її місцевої організації.
Такі нововведення повинні вивести інформацію щодо фінансів партій із тіні. Якщо ж партії спробують не вказати частину фінансових ресурсів, то за це передбачена відповідальність. Кримінальна відповідальність передбачена за подання недостовірних відомостей в звіті (аж до обмеження волі на два роки) і адміністративна (максимум 1,8 тис. грн. штрафу) – за порушення порядку подання звіту. Наприклад, за подання звіту пізніше встановленого терміну.
Ціль 2. Зменшення залежності партій від великих донорів
Сприяти вільному від олігархів життю партій мають значні розміри державного фінансування. У 2016 році – це 390 млн. грн. До речі, враховуючи підвищення мінімальної заробітної плати, у 2017 році ця сама б скласти 440 млн. грн. Адже це закладено у формулу для обчислення розміру держфінансування. Кошти розділяються в залежності від результатів партій на виборах. Більше отримують ті партії, що показали кращий результат в багатомандатному окрузі. Тобто, набрали більше голосів виборців. Відповідно за результатами виборів 2014 року найбільше отримує партія «Народний Фронт».
Проблема полягає в тому, що не зрозуміло, наскільки значною є сума, яку виділяють партіям із державного бюджету. Упродовж тривалого часу висловлювалися маніпуляції, що державне фінансування – це удар по кишенях виборців. Але, зрештою, це коштуватиме кілька гривень щомісяця, що не є значною сумою. Проте ключове питання: чи вистачить цих коштів партіям для їх незалежного від олігархів розвитку. Щоб дати відповідь варто порівняти, скільки витрачати партії на статутну діяльність до введення державного фінансування із тими сумами, які їм пропонують зараз. Так, Блок Петра Порошенка в 2015 році витратив на статутну діяльність 2 млн. 800 тис. грн. А тепер партія отримала із державного бюджету 50 млн. грн. Це в 25 разів більше того, скільки вони витрачали раніше. Щодо інших партій, то Радикальна партія Олега Ляшка за І квартал 2016 року на статутну діяльність витратила 100 тис. грн, а «Народний Фронт» – 10 тис. грн. Тому державне фінансування є суттєвим поповненням для партій і загалом може зменшити залежність від приватних донорів.
Ціль 3. Переорієнтування діяльності партій з постійного пошуку джерел фінансування на внутрішньопартійний розвиток
Питання розвитку партій є ключовим і воно логічно пов’язано із тим, на що саме партії будуть витрачати отримані кошти. Адже діяльність партій в Україні, як правило, обмежується виборчим період. Тому державне фінансування має змінити цю ситуацію. Проте в цьому напрямку є проблема. Закон про державне фінансування не визначає на що саме мають піти кошти. Мова йде про те, що їх повинні витратити «на статутну діяльність партій». Також зроблено уточнення, що гроші не можуть бути використані на вибори.
Проблема в тому, що ці кошти партії можуть формально витратити не на вибори, але на дотичні до цього теми. Наприклад, на рекламу власної політичної сили по телебаченню чи радіо. Це узгоджується із статутною діяльністю, а тому формально не суперечить обмеженням закону. Адже виборчий процес на той момент може просто не розпочатися.
Щодо сучасних витрат партій, то більшу частину коштів партії витрачають на такі банальні потреби, які оренда приміщень. Щодо конкретних сум, то в «Опозиційного блоку» за І квартал 2016 року на це пішло 1,7 млн. грн., у ВО «Батьківщини» - 1,3 млн. грн., у «Самопомочі» - 0,3 млн. грн.
З іншого боку, внутрішньо партійний розвиток взагалі може не залежати від фінансових ресурсів. Тобто, на думку ініціаторів законопроекту – це пов’язано. Але не зовсім зрозуміло, який зв’язок між, наприклад, внутрішньо партійною демократією та кількістю грошей в партії. Іншими словами, не зрозуміло, чому не можна розвивати механізми демократії, не маючи значних коштів.
Ціль 4. Створення умов для чесної та вільної політичної конкуренції
Це одна із найсуперечливіших цілей державного фінансування. Чесна та вільна політична конкуренція в умовах України залежить від щонайменше двох факторів. По-перше, заборони політичної реклами. По-друге, зміни виборчої системи на пропорційну із відкритими списками.
Повна заборона чи обмеження політичної реклами поставлять різні політичні сили в рівні умови. Адже станом на зараз українські політичні партії витрачають левову частину виборчих коштів саме на рекламу. Так, на виборах 2014 року парламентські політичні партії витрачали 90% коштів із своїх виборчих фондів на оплату матеріалів в ЗМІ. Тоді як заборона реклами зрівняє шанси партій на успіх, адже більш багаті політичні сили не зможуть отримати перевагу за рахунок оплати матеріалів на ТБ чи радіо.
Інший фактор – це зміна виборчої системи. В умовах мажоритарної системи посилюється підкуп виборців, оскільки зменшується потенційна ціна голосу виборця. Звісно, й мажоритарна система може ефективно працювати (в США, Великобританії, Франції), але в українських реаліях вона показала свою неспроможність. Тому для чесної та вільної конкуренції було б доцільно змінити виборчу систему на пропорційну із відкритими списками. Її суть зводиться до того, що саме виборець вирішує, хто із кандидатів пройде до парламенту, а не партія. Тобто список є динамічним, а не статичним. Переможцем стає той, хто отримав більшу підтримку виборців, а не той, кого партія закріпила у верхній частині списку. Це є загальні риси системи, тоді як конкретні її варіації можуть значно відрізнятися.
Тому в аспекті чесної та вільної політичної конкуренції роль державного фінансування є надто переоціненою.
Ціль 5. Розвиток нових партій
Розвиток нових партій – одна із найсуперечливіших цілей державного фінансування. Особливо враховуючи, що право на отримання коштів мають партії, які набрали більше 2% на парламентських виборах. Загалом державне фінансування може бути тим механізмом, який сприятиме розвитку партій, але для цього мають бути створені відповідні умови. Наприклад, у Франції та Німеччині право на державне фінансування мають всі партії, а не тільки ті, які потрапили до парламенту чи подолали умовний відсотковий бар’єр. Така модель здатна якісно змінити партійну систему держави, наповнивши її новими партіями.
Проте реалії України інші. Щоб набрати бодай 2% на парламентських виборах партія повинна мати або впізнаваного лідера, або бути готовою витрачати значні кошти на рекламу. Так, на виборах 2014 року такий умовний бар’єр подолали б 11 партій. Лише одну з них можна назвати новою – це «Всеукраїнське аграрне об’єднання «Заступ». Інші ж партії є старими політичними силами. До прикладу, ВО «Свобода», «Громадянська позиція» Анатолія Гриценка, «Сильна Україна» Сергія Тігіпка.
Ситуація із новими партіями в Україні є цікавою з огляду на те, скільки вже створено політичних партій. Станом на листопад 2016 року зареєстровано 344 діючі політичні партії. Третина із них були утворені за останні три роки. Про діяльності більшості із цих політичних сил нічого не відомо. Більше того, вони часто навіть не беруть участь у виборах. Зі створених у 2015 році партій, що могли взяти участь у місцевих виборах, менше половини висунули своїх кандидатів – 22 партії із 50. Ще 8 політичних сил заявили про своє бажання взяти участь у місцевих виборах, проте не висунули жодного кандидата. Олексій Кошель, генеральний директор Комітету виборців України, пояснює таку ситуацію тим, що реєстрація партій перетворилася на своєрідний бізнес. Партії торгують місцями у виборчих комісіях і реєстраційними пакетами документів. Тому станом на зараз говорити, що можливість отримати державне фінансування сприятиме появі і розвитку нових партій складно. Адже вони з’являються в мегамасштабах і без таких перспектив.
Ціль 6. Компенсування скорочення кількості членів партій і, відповідно, надходжень від членських внесків
Це можна назвати однією із найсуперечливіших цілей державного фінансування. Проблема в тому, що не зрозуміло на чому базується інформація щодо скорочення кількості членів партій та членських внесків. Автори законопроекту не надали відповідних даних. Більше того, складно уявити, що така інформація існує. Адже в Україні немає реєстру членів політичних партій, тому не відомо, хто і в які партії входить. Особливі питання викликає теза про те, що державне фінансування має компенсувати той факт, що зменшуються членські внески. Тобто, існує припущення, що членські внески є важливим джерелом у структурі доходів партії. Щоправда дані щодо звітів партій за І квартал 2016 року цю тезу не підтверджують. Із 11 партій, що набрали більше 2% голосів на парламентських виборах 2014 року внески збирає лише «Громадя нська позиція». При цьому за І квартал 2016 року їх сума склала всього лише 3 тис. грн. Блок Петра Порошенка «Солідарність» збирає членські внески через місцеві організації партії.
Комітет виборців України упродовж червня-серпня 2016 року проводив опитування представників обласних осередків парламентських партій. За отриманою інформацією в 37% осередків така практика відсутня. Якщо ж членські внески збираються, то їх сума, як правило, становить від 11 до 50 грн. щомісяця. Інший механізм фінансування політичних партій – це внески від громадян. Проте це також не є значним джерелом доходів для партій. Із 11 партій такі внески у своїх звітах вказали лише «Батьківщина», «Опозиційний блок», «Сильна Україна» та «Громадянська позиція».
Висновки
Таким чином, із 6 проаналізованих цілей лише 3 реально втілити на практиці через реалізацію державного фінансування. Мова йде про зменшення ризиків корупції в політиці, зменшення залежності партій від великих донорів та переорієнтування діяльності партій на внутрішньопартійний розвиток. Інші ж цілі або слабко пов’язані із державним фінансування, або ж взагалі не мають до нього жодного відношення.
Результатом завищених очікувань суспільства від державного фінансування може стати зневіра у цій реформі. Недарма експерти зазначають, що для того, щоб оцінити наслідки держфінансування потрібно бодай 10 років. В умовах України від реалізації будь-якої реформи чекають негайних змін на краще. Якщо ж їх немає, то реформа сприймається провальною. Із державним фінансуванням ситуація ускладнюється й тим фактом, що самі ініціатори закону визначили недосяжні цілі. Щоб їх реалізувати потрібна комплексна робота в різних напрямках. До прикладу, щоб створити чесну та вільну політичну конкуренцію самих лише змін у фінансуванні партій недостатньо. Це має бути поєднано зі зміною виборчої системи на пропорційну із відкритими списками, а також забороною або обмеженням політичної реклами. Щоб повноцінно оцінити наслідки запровадження державного фінансування треба встановити реалістичні завдання та визначити всі фактори, які можуть негативно позначитися на їх реалізації. До прикладу, попри те, що НАЗК вже створено і працює, в організаційному полі це є слабкий орган. Штат НАЗК укомплектований лише на 30% відсотків. При цьому очікування від органу є надзвичайно високими, в тому числі, щодо перевірки фінансових звітів політичних партій.
Станом на зараз позитивні наслідки державного фінансування пов’язані насамперед із підвищенням рівня прозорості в діяльності політичних партій. Половина політичних партій все ж подали фінансові звіти до НАЗК, хоч і мали із цим певні труднощі. Форма звітності теж потребує вдосконалення, про що заявляють самі політичні партії. Важливо також забезпечити подання інформації саме у форматі відкритих даних як це передбачено законодавством. Не варто забувати, що в Україні вже було раніше запроваджено державне фінансування. Воно діяло із 2006 по 2008 року, але його реалізація була зупинена, не досягнувши своєї мети. Тому важливо уникнути повторення цього сценарію. І для цього потрібно насамперед визначити реалістичні цілі, на основі яких робити висновки щодо успішності чи провальності ідеї.
Робота виконана в рамках Центру антикорупційних досліджень та освіти (Anti-Corruption Research and Education Centre).
Автор: Денис Рибачок (студент Києво-Могилянської академії, кафедра політології)
