Комітет виборців України провів дослідження стану виконання положень Коаліційної угоди, запланованих на І та ІІ квартали 2015 р.

Часові рамки дослідження: 27 листопада 2014 р. – 17 липня 2015 р.

Аналіз проведено на основі законів, прийнятих у вказаний період, законопроектів, поданих до Верховної Ради України VIII скликання народними депутатами від фракцій-підписантів Коаліційної угоди, а також нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України. У ході дослідження було проаналізовано 194 законопроекти, зареєстровані у ВРУ народними депутатами від коаліції, а також 44 нормативно-правові акти КМУ.

Рівень виконання кожного положення Коаліційної угоди оцінювався показниками: виконано (прийнято необхідні закони, нормативно-правові акти КМУ); частково виконано» (прийнято потрібні законодавчі акти, проте положення повністю не реалізовано); у процесі виконання» (розроблено відповідні законопроекти, які на разі не прийнято); не виконано (потрібні законопроекти не розроблено і не зареєстровано).

При розробці дослідження експерти КВУ виокремили у Коаліційній угоді 511 змістовних положень із 17 секторів реформ, 118 з яких заплановано на І та ІІ квартали 2015 р.

 

ВИСНОВКИ

1. Коаліційна угода, парафована п’ятьма політичними партіями (Блок Петра Порошенка, ВО «Батьківщина», «Народний Фронт», Радикальна партія Олега Ляшка та Об’єднання «Самопоміч»), що увійшли до складу ВРУ VIII скликання, передбачає щоквартальне виконання положень угоди. За І та ІІ квартали 2015 р. (січень-червень) фракціями-підписантами було заплановано виконати третину від усіх положень Коаліційної угоди, що мають термін виконання (118 положень із 11 секторів реформ). Найбільше положень передбачено в секторах судової реформи (31), децентралізації (22) та реформи системи національної безпеки і оборони (13). За І та ІІ квартали 2015 р. також було заплановано виконати близько половини положень із секторів антикорупційної політики, житлової політики, а також повністю завершити судову та виборчу реформи.

2. Станом на середину липня фракції-підписанти Коаліційної угоди повністю виконали 39 положень від запланованих 118; ще 13 положень вдалось виконати лише частково. Інші положення, заплановані Коаліційної угодою на І та ІІ квартали 2015 р., наразі не виконані, щоправда щодо більшості із них розроблено відповідні законопроекти. Серед усіх секторів реформ найбільше положень виконано в сфері національної безпеки та оборони (8 положень виконано повністю і ще 2 частково) та судової реформи (12 положень виконано повністю і 1 частково). Найменше положень від запланованого в І та ІІ кварталах виконано з сектору реформи інфраструктури та транспорту (лише 1 положення виконано частково).

3. До кінця другого кварталу (червень 2015 р.) народні депутати від коаліції зобов’язались повністю завершити судову та виборчу реформи. Натомість, вдалось виконати лише частину положень із цих секторів. З восьми положень сектору виборчої реформи повністю виконано лише два: щодо виборів мерів великих міст в два тури та проведення місцевих виборів відповідно до Конституції. Положення щодо запровадження нової виборчої системи для місцевих виборів виконано частково, оскільки для виборів депутатів всіх рад, окрім сільського та селищного рівнів, не було впроваджено пропорційну систему із відкритими списками. В секторі судової реформи виконано менше половини від запланованих положень (12 з 31). Із прийняттям Закону «Про забезпечення права на справедливий суд» було виконано положення щодо добору кандидатів на посаду судді у судах всіх рівнів виключно за конкурсом, вдосконалено діяльність Вищої ради юстиції, а також змінено порядок дисциплінарного провадження щодо суддів. Щоправда, депутати не виконали зобов’язання щодо практичної реалізації нового закону «Про прокуратуру» та внесення змін до Конституції, які б стосувались вимог до призначення суддів, обмежували їх недоторканність, сприяли оновленню суддівського корпусу та спрощували систему судів. При цьому, значна кількість положень з секторів виборчої та судової реформ на разі перебувають в процесі виконання.

4. Попри покращення стану виконання положень Коаліційної угоди, темп реалізації запланованих реформ залишається незадовільним. У порівнянні з І кварталом 2015 р. кількість виконаних положень в ІІ кварталі збільшилась (8 виконаних положень в І кварталі і 31 положення в другому). Найбільший прогрес вдалось досягнути в секторах реформи житлової політики, енергетики та реформи національної безпеки. Проте, серед положень, виконаних в ІІ кварталі, значне місце займають пункти, що стосувались І кварталу, але не були виконані вчасно. Із 31 положення, виконаних в другому кварталі, 8 – це положення першого кварталу, виконані із запізненням. Таким чином, має місце системне відставання від запланованих темпів виконання реформ. Зрештою, 18 положень, які мали бути повністю виконані в ІІ кварталі на разі перебувають в процесі виконання і ймовірно будуть завершені із запізненням в кілька місяців.

 

5. На виконання положень Коаліційної угоди, запланованих на І та ІІ квартали 2015 р., народними депутатами було прийнято 36 законів та розроблено 194 законопроекти (до уваги брались лише законопроекти, серед авторів яких є народні депутати від коаліції). Особливу активність народні депутати проявили у виконанні положення щодо соціального захисту військовослужбовців та підвищення престижу військової професії (прийнято 9 законів (№№ 548, 448, 433, 425, 339, 291, 242, 116, 175-VIII) та розроблено 35 законопроектів). Іншим важливим питанням для депутатів від коаліції стало фінансове забезпечення та розширення повноважень місцевого самоврядування (прийнято 4 закони (№№71, 79, 157, 118-VIII) та зареєстровано 29 законопроектів). Загалом, існує певна диспропорція в кількості законопроектів, зареєстрованих на виконання положень Коаліційної угоди. Деякі положення, які мали бути виконані ще в І кварталі, досі не мають відповідних законопроектів. Натомість є положення, для реалізації яких розроблено відразу кілька проектів законів.

6. Серед фракцій-підписантів Коаліційної угоди найбільшу активність у виконанні положень І та ІІ кварталів проявили народні депутати «Блоку Петра Порошенка», вони стали авторами та співавторами 147 відповідних законопроектів. Депутати «Народного Фронту» долучились до розробки 77 законопроектів; ВО «Батьківщини» – 63 законопроектів; «Самопомочі» – 55 законопроектів; Радикальної партії Олега Ляшка – 40 законопроектів. Такий розподіл партійної активності майже повністю відповідає результатам, отриманих КВУ за підсумком виконання І кварталу. Тоді теж найактивніше працювали депутати БПП – 72 законопроекти, за ними розмістились депутати «Батьківщини» (35 законопроектів) «Народного Фронту» (30 законопроектів), «Самопопочі» (20) та Радикальної партії (10 законопроектів). Таким чином, найбільш прогрес в частині розробки законопроектів на виконання Коаліційної угоди продемонстрували депутати Радикальної партії Олега Ляшка, які зареєстрували в 4 рази більше законопроектів, ніж в І кварталі. Інші партії збільшили кількість законопроектів приблизно пропорційно – в 2 рази.

7. Народні депутати від коаліції не завжди дотримувались обіцяних в Коаліційній угоді положень і реєстрували законопроекти, які прямо суперечать прописаним в документі пунктам. Це, зокрема, мало місце в питанні ліквідації Товариства сприяння обороні, адже законопроект №2496, розроблений спільно депутатами Народного Фронту, БПП, Батьківщини та Самопомочі замість ліквідації згаданого товариства передбачає лише врегулювання його діяльності. Подібна ситуація також виникла із передачею в комунальну власність земель, що знаходяться поза межами населених пунктів. Так, законопроект №2322-1, одним з двох авторів якого є депутат від «Народного Фронту», пропонує не передавати ці землі до комунальної власності і залишити Земельний кодекс без змін. При цьому, від коаліції у ВРУ також зареєстровано законопроект №2322, який пропонує все ж передати землі поза межами населених пунктів в комунальну власність. Варто зазначити, що такі дії народних депутатів суперечать регламенту Коаліційної угоди, в якому чітко зафіксовано зобов’язання фракцій неухильно дотримуватись положень угоди.

8. Верховна Рада VIII скликання є одним із найпродуктивніших парламентів в історії незалежної України за кількістю розроблених законопроектів. В період з 21 листопада 2014 р. по 10 липня 2015 р. народними депутатами було зареєстровано 3568 законопроектів. Це близько 44 законопроектів на одне пленарне засідання. Для порівняння, за аналогічний період у ВР VII скликання зареєстровано 2527 законопроектів, у ВР VI – 2187 законопроектів, ВР IV – 2190 законопроектів. При цьому, у порівнянні з парламентами більш ранніх скликань кількість пленарних засідань у ВРУ VIII скликання зменшилась (за період з лютого по липень: ВРУ VIII скликання – 67 пленарних засідань; ВРУ V скликання – 72; ВРУ IV скликання – 77; ВРУ III – 95 пленарних засідань).

9. Процедура розгляду законопроектів у ВР VIII скликання демонструє, що депутати готові жертвувати якістю законопроектів заради якнайшвидшого їх прийняття. Народні обранці уникають повноцінних обговорень законопроектів, порушують норми Регламенту і все частіше приймають законопроекти відразу в першому читанні і в цілому.

-          розгляд законопроектів за скороченою процедурою. Для депутатів восьмого скликання стало неформальною нормою розглядати законопроекти за скороченою процедурою обговорення. Загалом, близько 80% усіх законопроектів, що потрапляють до порядку денного, розглядаються саме в такий спосіб. Розгляд законопроектів за скороченою процедурою дозволяє максимально звузити коло суб’єктів, які можуть брати участь в обговоренні законопроектів і, відповідно, дозволяє економити час. На разі, за скороченою процедурою обговорення депутати розглядають навіть законопроекти, що стосуються питань національної безпеки (№2541), боротьби з корупцією (№1660-д), енергетичної політики (№2250). Рішення про розгляд законопроекту «Про ринок природного газу» за скороченою процедурою ВР взагалі змогла прийняти лише після третьої спроби. Формально такими діями депутати нічого не порушують, проте зловживання правом на скорочене обговорення може мати негативні наслідки у вигляді неякісних законів.

-          системні порушення Регламенту. Відповідно до ст. 100 Регламенту, народні депутати мають право протягом 14 днів з дня реєстрації законопроекту подати альтернативний законопроект з відповідного питання. Проте, як показує робота ВР VIII скликання, депутати далеко не завжди дотримуються встановлених термінів. Лише за останній місяць було прийнято 8 законів, які порушували норму Регламенту в частині права на подання альтернативних законопроектів. Прийняті закони голосувались в першому читанні раніше, ніж за 14 днів і унеможливлювали подачу будь-яких альтернатив. При цьому, особливо часто порушується норма щодо строку подачі альтернативних законопроектів у законопроектах, поданих Кабінетом міністрів. Із 45 урядових законопроектів, що ставились на голосування в першому читанні, 20 розглядалось з недотриманням вимоги щодо строку подачі альтернативних законопроектів. Тобто, практично кожен другий такий законопроект потенційно приймається з порушенням Регламенту. Без порушень також не обійшлось під час прийняття Закону «Про місцеві вибори» (№2831-3). Адже депутати вирішили розглядати законопроект із скороченням строку підготовки до другого читання, хоча, відповідно до Регламенту (ч. 2. ст. 116) вони не мали права цього робити, оскільки законопроект містив більше, ніж 100 статей.

-          прийняття законопроектів в першому читанні та в цілому. Прийняття законопроектів в першому читанні та в цілому не є порушенням Регламенту, однак такий прискорений формат законодавчої роботи часто шкодить якості законодавчих актів. При цьому, депутати все частіше звертаються до використання такої норми. До прикладу, із 15 законопроектів, прийнятих ВРУ 16-17 липня, шість було проголосовано саме в такий спосіб. Щоб зрозуміти можливі наслідки такого «голосування» варто згадати скандальний закон про зміну кворуму в акціонерних товариствах. Цей закон був проголосований відразу в першому читанні та в цілому і його довелось змінювати вже за декілька місяців після прийняття.

10. Народні депутати VIII скликання при голосуванні за окремі законопроекти часто повертаються до їх розгляду по декілька разів за день. Практика «багаторазового» голосування мала місце при розгляді законопроектів №1562 щодо платіжного балансу України (6 голосувань за день), №2956 щодо механізмів впливу на підприємства-боржники (16 голосувань), №2259 щодо захисту прав інвесторів (5 голосувань).  За нову редакцію закону про державну службу (№2390) народні депутати взагалі голосували 20 разів, 11 із яких були сигнальними. Бажання прийняти законопроект №2212 щодо пенсійного забезпечення відразу за основу та в цілому втілилось в 4 невдалі спроби і лише з п’ятої вдалось досягнути бажаного результату. Не варто також забувати, що сумнозвісний законопроект №1558-1 про реструктуризацію зобов'язань за кредитами в іноземній валюті також був проголосований за основу лише після трьох невдалих спроб.

РЕКОМЕНДАЦІЇ

1. Народним депутатам за підсумками другої сесії скликати Загальні збори коаліції і відзвітувати про стан реалізації положень Коаліційної угоди. Окрім цього, запровадити практику щоквартального перегляду положень угоди на предмет їх реалістичності, а також встановити чіткі часові рамки для тих положень угоди, що їх не мають.

2. Раді Коаліції здійснювати оперативну координацію діяльності коаліції, виробляючи спільну позицію депутатських фракцій від коаліції щодо ключових напрямків реформ. Забезпечити дотримання народними депутатами взятих на себе зобов’язань щодо «неухильного дотримання умов Коаліційної угоди». Припинити практику реєстрації законопроектів від депутатів коаліції, що суперечать положенням Коаліційної угоди.

3. Вказати у Коаліційній угоді нові терміни проведення повноцінної виборчої реформи, що передбачатиме прийняття Виборчого кодексу, який уніфікує механізми проведення місцевих та загальнонаціональних виборів, всеукраїнського та місцевого референдумів. Виборчий кодекс має врахувати попередні зобов’язання коаліції щодо виборчої реформи, які не були виконані.

4. Прийняти нормативно-правові акти, необхідні для реалізації положень Коаліційної угоди в частині проведення реформи інфраструктури та транспорту. Уникати в майбутньому практики системного ігнорування деяких секторів Коаліційної угоди, забезпечивши рівномірне виконання положень угоди незалежно від напрямку реформ.

5. Збільшити кількість днів пленарних засідань за рахунок запровадження одного додаткового дня. Передбачити, що додатковий день пленарних засідань має проводитись в тиждень, відведений на роботу в комітетах. Це дозволить як збільшити кількість часу, спрямованого на пленарну роботу, так і підвищити відвідуваність народними депутатами засідань парламентських комітетів.

6. Запланувати додаткові пленарні засідання протягом першого та третього тижнів серпня 2015 р., що дозволить народним депутатам прийняті необхідні законопроекти, в тому числі на виконання положень Коаліційної угоди.

7. Передбачити в Регламенті Верховної Ради, що за скороченою процедурою обговорення не можуть розглядатись законопроекти з питань національної безпеки, антикорупційної політики, внесення змін до Конституції, а також законопроекти, що стосуються державного бюджету України. Збільшити кількість голосів, необхідних для прийняття рішення про розгляд законопроекту за скороченою процедурою: зі 150 до 226.

8. Покласти на Комітет Верховної Ради  з питань реґламенту та організації роботи Верховної Ради України зобов’язання перевіряти процедуру прийняття парламентом законів на відповідність до вимог Регламенту. Висновок реґламентного комітету за результатом перевірки оприлюднювати на сайті Верховної Ради та надсилати Президенту України одночасно з текстом закону. Такий висновок є інформативним та може бути підставою для повернення тексту закону Президентом України Верховній Раді для повторного проходження встановлених Регламентом процедур.