Разом із звітом про підсумки спостереження за голосуванням і підрахунком голосів, Всеукраїнська громадська організація "Комітет виборців України" представила Попередній звіт по розгляду виборчих спорів на дострокових виборах до Верховної Ради України 26 жовтня 2014 р. Аналізується порядок розгляду виборчих скарг, поданих до дня голосування.
РЕЗЮМЕ
- Серйозним недоліком системи виборчих спорів в Україні є її складність, а саме існування паралельної юрисдикції виборчих комісій та судів, які в свою чергу поділяються на різні інстанції. Скаржник/позивач в результаті звертається до неналежного органу та втрачає змогу оскаржити те чи інше рішення, дію чи бездіяльність.
- Кількість поданих скарг/позовів до виборчих комісій та окружних адміністративних судів за період від початку виборчого процесу до суботи 25 жовтня є малою. Це доволі дивно з огляду на інформацію про численні порушення, які ВГО «Комітет виборців України» фіксував у своїх звітах довгострокових спостерігачів. Інститут оскарження використовується дуже слабко.
- В середньому задовольняють близько 10% поданих скарг чи позовних заяв, що є доволі низьким показником. При цьому менше половини їх розглядаються по суті, тоді як більша частина скарг чи заяв не розглядаються з формальних підстав (пропущені строки, не туди подана скарга/позовна заява, недотримана форма чи зміст скарги/позовної заяви та інші).
- У виборчому законодавстві відсутні ефективні санкції за порушення, вчинені до дня голосування кандидатами в народні депутати або партіями, які висунули таких кандидатів. Це нівелює користь від оскарження таких порушень.
- Оприлюднюються вчасно та повністю лише рішення Центральної виборчої комісії, прийняті за результатами розгляду скарг. Погана ситуація з цим в окружних виборчих комісіях, більшість рішень яких не публікується належним чином, що є порушенням Закону України «Про вибори народних депутатів України».
1. Загальний огляд системи розгляду виборчих спорів в Україні.
В Україні існує фактично подвійна система розгляду виборчих спорів: виборчими комісіями та адміністративними судами.
При цьому якщо суди розглядають усі можливі виборчі спори, то юрисдикція виборчих комісій є обмеженішою. Виборчі комісії розглядають скарги на:
Центральна виборча комісія:
бездіяльність окружної виборчої комісії;
рішення чи дії партії, яка висунула кандидатів у депутати в загальнодержавному окрузі (крім тих рішень чи дій, які відповідно до закону, статуту (положення) належать до їх внутрішньої організаційної діяльності або виключної компетенції)
дії чи бездіяльність кандидата у депутати (частина восьма статті 108 Закону).
Окружна виборча комісія:
рішення, дії чи бездіяльність дільничної виборчої комісії, її члена - до окружної виборчої комісії, яка утворила відповідну дільничну виборчу комісію;
рішення чи дії партії, яка висунула кандидатів у депутати в одномандатному окрузі (крім тих рішень чи дій, які відповідно до Закону, статуту (положення) належать до їх внутрішньої організаційної діяльності або виключної компетенції);
Дільнична виборча комісія:
порушення, які мали місце під час голосування, допущені уповноваженими особами партій, довіреними особами кандидатів у депутати, офіційними спостерігачами від партій, кандидатів у депутати або громадських організацій.
Ці ж скарги розглядаються судами, але додатково ще суди розглядають скарги на:
рішення, дії чи бездіяльність Центральної виборчої комісії, члена Центральної виборчої комісії;
рішення чи дії окружної виборчої комісії;
рішення, дії чи бездіяльність члена окружної виборчої комісії;
рішення, дії чи бездіяльність органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, закладів та організацій, їх посадових і службових осіб;
рішення, дії чи бездіяльність засобів масової інформації та інформаційних агентств, їх власників, посадових і службових осіб, творчих працівників;
дії чи бездіяльність уповноважених осіб партій, довірених осіб кандидатів у депутати, офіційних спостерігачів від партій, кандидатів у депутати та громадських організацій, крім порушень, що мали місце під час голосування.
Крім того, ст. 61 ЗУ «Про вибори народних депутатів України» передбачено ряд випадків, коли певні факти встановлюються виключно судом. Це такі факти, як:
1) підкуп виборців або членів виборчих комісій кандидатом у депутати, партією, яка висунула кандидатів у депутати, представником партії, уповноваженою особою партії чи посадовою особою партії, довіреною особою кандидата у депутати, а також іншою особою за дорученням кандидата у депутати, партії - суб'єкта виборчого процесу;
2) надання під час виборчого процесу виборцям, закладам, установам, організаціям або членам виборчих комісій грошей чи безоплатно або на пільгових умовах товарів (крім товарів, що містять візуальні зображення назви, символіки, прапора партії, за умови, що вартість таких товарів не перевищує три відсотки розміру мінімальної заробітної плати), робіт, послуг, цінних паперів, кредитів, лотерейних білетів, інших матеріальних цінностей (непрямого підкупу) організацією, засновником, власником або членом керівного органу якої є кандидат у депутати, партія, яка висунула кандидатів у депутати, або посадова особа цієї партії;
3) використання кандидатом у депутати, партією при фінансуванні передвиборної агітації крім коштів виборчого фонду інших коштів;
4) те, що кандидат у депутати, який займає посаду, в тому числі за сумісництвом, в органах виконавчої влади, органах влади Автономної Республіки Крим чи в органах місцевого самоврядування, на державних чи комунальних підприємствах, у закладах, установах, організаціях, у військових формуваннях, утворених відповідно до законів України, залучав або використовував для проведення передвиборної агітації підлеглих йому осіб, службовий транспорт, зв'язок, устаткування, приміщення, інші об'єкти та ресурси за місцем роботи (зловживання службовим становищем).
Як бачимо, юрисдикція виборчих комісій щодо розгляду виборчих скарг доволі обмежена. Якщо до суду можна оскаржити фактично усі виборчі порушення, то до виборчої комісії лише окремі. Крім того, рішення судів мають вищу юридичну силу, адже при розгляді певного спору судом, той повідомляє виборчу комісію, до якої може звернутися скаржник зі скаргою з того ж приводу, про те, що суд уже розглядає відповідний спір, щоб комісія відмовила скаржнику у розгляді виборчої скарги. Тоді як виборча комісія суд про розгляд скарги не повідомляє. Також будь-яке рішення виборчої комісії, у тому числі прийняте за результатами розгляду скарги, може бути оскаржене до суду.
В той же час, у поданні скарги до виборчих комісій є свої переваги.
По-перше, за подання такої скарги не потрібно нічого платити. При подачі позову до суду, позивач повинен заплатити судовий збір.
По-друге, до виборчої комісії скаржнику зручніше подавати виборчу скаргу, оскільки вона часто буває відносно ближче, ніж суд.
2. Аналіз рекомендацій Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ.
Венеціанською комісією та ОБСЄ/БДІПЛ активно протягом останніх років досліджувалися проекти змін до законодавства про вибори, у тому числі народних депутатів. Стосовно останнього, то Венеціанська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ у 2013 році прийняли кілька документів, як-от: Спільний висновок до проекту змін до законодавства про вибори народних депутатів, прийнятий Венеціанською комісією на 96-й пленарній сесії 11-12 жовтня 2013 року, а також Спільний висновок до проекту змін і доповнень до Законів про вибори народних депутатів і про Центральну виборчу комісію та проект Закону про повторні вибори в Україні, прийнятий на 95-й пленарній сесії 14-15 червня 2013 року. У обох висновках приділено увагу інституту розгляду виборчих спорів, розкрито його недоліки та запропоновано певні рекомендації.
Серйозним недоліком системи розгляду виборчих спорів, на думку Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ є складність її системи, а саме існування паралельної юрисдикції судів та виборчих комісій. Міністерство юстиції аргументувало потрібність обох систем, як необхідність дотримання Конституції України. Справа у тому, що відповідно до ст. 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. Відповідно до ч. 1 ст. 25 ЗУ «Про вибори народних депутатів України» виборчі комісії є спеціальними колегіальними органами, уповноваженими організовувати підготовку та проведення виборів депутатів і забезпечувати додержання та однакове застосування законодавства України про вибори депутатів, тому вони підпадають під ст. 40 Конституції України. Аналогічно з розглядом виборчих спорів у суді, оскільки згідно зі ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
У той же час Венеціанська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ наголошують на тому, що існування двох паралельних юрисдикцій не повинно плутати суб’єкта звернення зі скаргою та приводити до випадків, коли скаржник не знає куди саме йому потрібно звертатися зі скаргою.
Для недопущення вищенаведених випадків Венеціанська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ рекомендували:
1) забезпечити заявників спеціальними формами для подачі скарги або апеляції (з поясненням позивачу, куди подавати скарги або апеляції);
2) прийняти спрощені процедури подачі для зменшення випадків виникнення «значного числа скарг, які були відхилені з процедурних підстав, таких як подача неналежному органові».
Можна сказати, що проблема щодо форми позову не стоїть гостро при зверненні до адміністративних судів, адже відповідно до ст. 105 Кодексу адміністративного судочинства України письмова позовна заява може бути складена шляхом заповнення бланка позовної заяви, наданого судом. Крім того, на прохання позивача службовцем апарату адміністративного суду може бути надана допомога в оформленні позовної заяви.
В той же час при зверненні зі скаргою до виборчої комісії таких «привілеїв» для скаржників не передбачено, що робить написання скарги для скаржника складнішим.
Ще однією рекомендацією Венеціанської комісії було підвищення прозорості системи розгляду скарг, що полягає у наданні повної документації за скаргами і рішеннями для публічного ознайомлення. На законодавчому рівні цю проблему частково вирішено. Так, у ч. 10 ст. 113 Закону України «Про вибори народних депутатів України» зазначено, що рішення Центральної виборчої комісії та окружних виборчих комісій про розгляд скарг не пізніше наступного дня після прийняття рішення, а у разі прийняття рішення напередодні, в день голосування або на наступний день - невідкладно оприлюднюються на офіційному веб-сайті Центральної виборчої комісії. Однак, це стосується рішень, прийнятих окружною виборчою комісією та Центральною виборчою комісією, а не дільничною виборчою комісією. Крім того, це стосується лише рішень. Якщо ж скарга не відповідає вимогам щодо форми та змісту, встановленим Законом України «Про вибори народних депутатів України», то таку скарга повертається скаржнику головою або заступником виборчої комісії для виправлення недоліків без прийняття рішення виборчою комісією. І такі повернення скарги скаржнику офіційні спостерігачі, чи інші суб’єкти виборчого процесу, крім самого скаржника, відстежити не можуть. З такою проблемою зіткнулися і довгострокові офіційні спостерігачі від Всеукраїнської громадської організації «Комітет виборців України», які моніторили діяльність окружних виборчих комісій з розгляду ними виборчих скарг.
Тому очевидною є необхідність спростити доступ для ознайомлення не лише із рішеннями щодо скарг, а і з самими скаргами, не порушуючи при цьому законодавство про захист персональних даних.
Також відповідно до абз. 2 ч. 10 ст. 113 Закону України «Про вибори народних депутатів» не пізніше тридцяти днів після завершення виборчого процесу Центральна виборча комісія оприлюднює на своєму офіційному веб-сайті узагальнену інформацію щодо поданих до Центральної виборчої комісії заяв та скарг, що стосуються процесу виборів депутатів, та результатів їх розгляду, а також відповідну інформацію, надану окружними та дільничними виборчими комісіями. Однак така інформація є узагальненою і прикладного значення для конкретного виборчого спору не має.
3. Розгляд скарг виборчими комісіями.
3.1. Розгляд скарг Центральною виборчою комісією (ЦВК).
З початку виборчого процесу до 25 жовтня до Центральної виборчої комісії надійшло 44 скарги, які були нею розглянуті. 29 з них стосувалися оскарження дій чи бездіяльності кандидатів у народні депутати в одномандатних виборчих округах. Необхідно зауважити, що раніше дії чи бездіяльність кандидатів оскаржувалися в окружні виборчі комісії. Не зовсім зрозумілою є передача таких спорів під юрисдикцію Центральної виборчої комісії. Відповідно, скарги на кандидатів подавати доволі незручно у зв’язку зі значною віддаленістю окремих виборчих округів від ЦВК. Як наслідок цього, майже 20 % поданих скарг було залишено без розгляду у зв’язку з пропущеними строками, адже виборчий процес є короткочасним, тому строк подання скарги продовженню або поновленню не підлягає. А днем подання скарги вважається день, коли її отримала виборча комісія.
Також доволі багато виборчих скарг було залишено без розгляду через те, що у них оскаржувалися рішення ОВК та ЦВК. Як уже зазначалося раніше, рішення ЦВК та ОВК оскаржуються виключно до суду.
У 3 скаргах не було вказано поштової адреси місця проживання суб’єкта оскарження, відповідно ці скарги були повернуті скаржникам із зазначенням недоліків, однак ці недоліки не були усунуті ними при повторній подачі скарги.
Постановою ЦВК № 2076 було залишено без розгляду скаргу уповноваженої особи політичної партії. У скарзі зазначено, що суб’єктом звернення зі скаргою є уповноважена особа політичної партії, а не сама політична партія, тоді як Закон України «Про вибори народних депутатів України» зазначає, що скарга може бути подана партією, в особі, зокрема, уповноваженої особи партії. Такий дещо формалізований підхід завадив скаржнику захистити свої права.
Щодо скарг, які розглядалися, то у 75% випадків ЦВК відмовляла у задоволенні позову. Більшість відмов пояснювалася тим, що оскаржувалася агітаційна діяльність кандидата, однак позивачі не змогли довести, що саме кандидат порушував правила ведення агітації. Наприклад, відбувалося розповсюдження агітаційних матеріалів без вихідних даних за певного кандидата, але оскільки доказів причетності цього кандидата до розповсюдження не було, ЦВК відмовляла у задоволенні скарги.
Також у 4 скаргах скаржники просили визнати факти, які встановлюються виключно судом. У постановах № 1822, 2008, 2036 ЦВК відмовила у задоволенні скарги, оскільки факт, що відомості про кандидата у народні депутати України носять недостовірний або наклепницький характер, встановлюється виключно судом. А у постанові № 2011 – оскільки факт непрямого підкупу виборців також встановлюється виключно судом.
Загалом Центральна виборча комісія доволі компетентно розглядала виборчі скарги та приймала рішення у відповідності із законодавством.
3.2. Розгляд скарг окружними виборчими комісіями (ОВК).
Спостерігачами Всеукраїнської громадської організації «Комітет виборців України» аналізувалися по 1 випадково вибраній ОВК в кожній області, на предмет їхньої діяльності щодо розгляду виборчих скарг.
Насамперед варто відзначити малу кількість скарг, поданих до окружних виборчих комісій. В середньому на 1 ОВК припадало менш ніж одна скарга. Це особливо дивно, зважаючи на те, що і офіційні спостерігачі Всеукраїнської громадської організації «Комітет виборців України» і консультанти на гарячій лінії фіксували доволі багато порушень виборчого законодавства. Однак до подачі скарг на такі порушення справа не дійшла.
Більшість скарг були відсіяні на підставі того, що подані до неналежного органу. Ці скарги були подані на кандидатів у депутати стосовно ведення ними передвиборної агітації, а ці скарги повинні подаватися до Центральної виборчої комісії. Також можна сказати, що окружні виборчі комісії не зовсім розбираються в юридичних тонкощах. Скаргу, подану до неналежного суб’єкта, виборча комісія повинна залишити без розгляду, тоді як окремі виборчі комісії приймали рішення про відхилення скарги, що не відповідає законодавству. Зафіксовано також, що окрема окружна виборча комісія не оформила рішення, прийняте за результатами розгляду скарги, у формі постанови, як того вимагає закон.
Навіть така не велика кількість скарг дозволяє зробити висновок, що загалом рівень знань окружними виборчими комісіями виборчого законодавства залишає бажати кращого.
Лише 1 скарга була задоволена окружною виборчою комісією, і то ця скарга була подана нашим офіційним спостерігачем. Вона стосувалася бездіяльності дільничної виборчої комісії № 730340 виборчого округу № 202 щодо обладнання в приміщенні дільниці стенду офіційних матеріалів та вивішування на ньому відповідно до законодавства документів виборчої комісії для загального ознайомлення. Окружна виборча комісія виборчого округу № 202 зобов’язала дільничну виборчу комісію такий стенд встановити та вивішувати на ньому документи для загального ознайомлення.
4. Розгляд виборчих спорів окружними адміністративними судами.
До окружних адміністративних судів протягом періоду до дня голосування надійшло 45 позовних заяв. З них трохи більше половини не були розглянуті по суті через формальні причини.
Найчастіша причина – пропуск строків для оскарження. Як уже зазначалося, строком подачі виборчої скарги вважається день її отримання виборчою комісією. Це правило справедливе і для адміністративного позову. Однак для інших форм судочинства, якщо позов надсилається поштою, то днем подачі такого позову буде день передачі його на пошту. Під час розгляду ж позовів з виборчих спорів, днем подачі такого позову буде день його фактичного отримання судом. Тому позивачам потрібно брати це до уваги при подачі адміністративного позову. Так, окружний адміністративний суд м. Києва своїм рішенням № 40570576 повернув позовну заяву позивачу, який надіслав її поштою, через пропуск строків для оскарження, хоча дата, яка стояла на листі – входила у строк оскарження. Але сам лист надійшов із запізненням.
Також потрібно бути обережним при оскарженні бездіяльності, адже строк для подачі скарги на бездіяльність починається з дня, наступного після дня, у який певна дія повинна була бути вчинена, але її не вчинили. Трьом позивачам повернули позов через пропущення цього строку.
6 позовних заяв були повернуті, оскільки не належний суб’єкт виборчого процесу. Це були адміністративні позови на Центральну виборчу комісію. Такі позови слід подавати до Київського апеляційного адміністративного суду, а не до окружних адміністративних судів.
Загалом, подання скарги/позову до неналежного суб’єкта є доволі поширеним явищем, що свідчить про те, що скаржники/позивачі не можуть розібратися у який орган можна подавати скаргу/позов. Норми щодо юрисдикції виборчих спорів розкидані по Закону України «Про вибори народних депутатів України» та Кодексі адміністративного судочинства України, що ускладнює вибір правильного органу, куди можна оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність суб’єкта оскарження.
Також варто відзначити, що окружні адміністративні суди помиляються при прийнятті окремих рішень. Наприклад, при розгляді позовів кандидатів у народні депутати щодо спростування недостовірної інформації. Так, Рівненський окружний адміністративний суд порушив правила щодо юрисдикції і своїм рішенням № 40902235 безпідставно відкрив провадження у справі щодо спростування недостовірної інформації, хоча така справа підлягає розгляду не в порядку адміністративного, а в порядку цивільного судочинства.
Три позовні заяви, подані до окружних адміністративних судів, були неналежним чином оформлені, тому залишені без руху. У такому випадку суд встановлює строк, протягом якого заявник може усунути недоліки у позові. У двох позовах не було зазначено поштову адресу місця проживання відповідача, тому суд дав на усунення недоліків 4-5 годин. У третьому позові суд зобов’язав уточнити, в чому полягають протиправні дії щодо поширення наклепницької інформації, і на це уточнення виділив близько 20 годин, що є достатнім часом для усунення відповідних недоліків чи уточнення позовів.
5. Оприлюднення рішень.
Загалом говорити про якісь серйозні висновки щодо прозорості/непрозорості системи розгляду виборчих спорів дещо рано, але можна зробити певні попередні висновки.
Найповніше оприлюднюються рішення, прийняті Центральною виборчою комісією. Закон України «Про вибори народних депутатів України» зобов’язує ЦВК вчасно (не пізніше наступного дня після прийняття рішення) опубліковувати рішення на своєму офіційному веб-сайті, що Центральна виборча комісія і робить.
Відповідна норма у Законі є і стосовно рішень окружних виборчих комісій, але з реалізацією цієї норми є проблема. По тих рішеннях, які відстежували спостерігачі Всеукраїнської громадської організації «Комітет виборців України», менше 40% були оприлюднені на офіційному веб-сайті ЦВК. Є окремі окружні виборчі комісії, які дотримуються відповідної норми про опублікування своїх рішень, а є окружні виборчі комісії, які повністю це ігнорують.
Стосовно рішень судів, то відповідно до Закону України «Про доступ до судових рішень», рішення судів вносяться у Державний реєстр судових рішень. Судові рішення, внесені до Реєстру, є відкритими для безоплатного цілодобового доступу на офіційному веб-порталі судової влади України. Однак проблема в тому, що:
а) чітко не встановлено строк, протягом якого має бути внесено рішення у Реєстр після його прийняття. Окремі рішення появляються у Реєстрі із затримкою у декілька днів а то й тижнів з чим також стикалися спостерігачі від Комітету виборців України при моніторингу діяльності окружних адміністративних судів;
б) не всі рішення судів вносяться у Реєстр. При аналізі рішень судів ми знаходили ухвалу про відкриття провадження по скарзі, однак уже самого рішення суду, яке було прийняте за результатами провадження у Реєстрі не було. Такі випадки є поодинокими, але вони мають місце.
Проект виконується Всеукраїнською громадською організацією “Комітет виборців України” у співпраці та за фінансової підтримки Ради Європи. Зміст даної публикації є предметом виключної відповідальності Комітету виборців України і не відображає точку зору Ради Європи.
