Посібник КВУ

Вибори 2015. Навчання активістів місцевих громад. Матеріали до семінару. Харківська область / упоряд. О. А. Мірошниченко. — Харків: 2015. — 148 с.

Ці матеріли підготовлені Харківським обласним відділенням Всеукраїнської громадської організації «Комітет виборців України» за сприянням Національного фонду підтримки демократії, США (NED)

Цієї неділі, 17.01.16, в Україні обиратимуть першого старосту. Вибори пройдуть в селищі Ірдинь Черкаської області, що входить до складу Білозірської об’єднаної територіальної громади. За повідомленням Черкаської РДА на посаду старости претендують 2 кандидати. Кількість виборців в селищі – 683 особи.

За тиждень, 24.01.16, в Україні пройдуть вибори ще 30 старост. У Хмельницькій області буде обрано 13 старост, у Черкаській області – 5 старост, у Запорізькій та Рівненській областях – по 6 старост.

Нагадаємо, що інститут старост було впроваджено із прийняттям Закону «Про добровільне об'єднання територіальних громад». Старости обираються за рішенням місцевої ради у селах та селищах об’єднаної територіальної громади за винятком її адміністративного центру. 

25 грудня 2015 року у приміщенні Хотинської центральної районної бібліотеки відбувся круглий стіл на тему «Децентралізація – базова реформа взаємовідносин центру і громад. Перші результати у Чернівецькій області».

У заході взяли участь перший заступник голови РДА Володимир Марцинкевич, голова районної ради Олександр Плаксивий, експерти Регіонального Офісу реформ, депутати районної ради, міські та сільські голови району керівники політичних партій, журналісти обласних та районних ЗМІ. 

У ході круглого столу було обговорено проблемні питання децентралізації в Україні. Експерт Ігор Баб'юк зауважив «Реформа з децентралізації є головною реформою країни. В області затверджено Перспективний план та вже створено 10 громад, які пройшли першу виборчу кампанію. З десяти громад, в Хотинському районі вже створено три об’єднані громади, які облрадою та КМУ до включені до Перспективного плану».

Експерт Офісу реформ, активіст КВУ Ольга Чепель відзначила: «Кожна реформа залежить від трьох компонентів: людей, грошей та законів. Люди, які вирішили об’єднатись вони здійснили мужній крок, наступним етапом є формування законодавчого поля та виділення належних коштів для реалізації інфраструктурних проектів. І центральні органи влади і регіональні над цим активно працюють».

Володимир Марцинкевич розповів, що в об’єднаних громадах району проживає понад 20 тис осіб, майже третина мешканців району, а висловив думку, що «депутати об’єднаних громад повинні навчитися бути господарями, а не попрошайками». Олександр Плаксивий зауважив: «тепер кожна об’єднана громада, виходячи з власних фінансових можливостей, повинна вирішувати сама, яку освітню чи медичну інфраструктуру їй утримувати, де залишити школи, а де організувати довезення учнів». 

Під час дискусій лунали заклики до швидкого прийняття законодавства необхідного для впровадження реформи, зокрема нової редакції закону «Про місцеве самоврядування».

За результатами круглого столу було підведено підсумки: процес децентралізації є об’єктивним і необхідним для реалізації системних суспільних реформ, водночас він має бути підкріплений комплексною реформою місцевого самоврядування.

23 грудня 2015 року у м.Цюрупинськ (Херсонська область) відбувся круглий стіл з теми «Децентралізація – базова реформа взаємовідносин центру і громад. Перші результати на Херсонщині».

До участі у роботі круглого столу були запрошені голова Причорноморського центру з політичних та соціальних досліджень, експерт ХОО КВУ Олександр Мошнягул, експерт херсонського Ресурсного центру з розвитку місцевої демократії» Володимир Макуха, радник голови обласної державної адміністрації, керівник Офісу реформ, тренер з питань децентралізації Наталія Возаловська. Також на круглому столі були присутні депутати Цюрупинської районної та міської рад, селищні голови сіл району, представники районної ради та державної адміністрації, журналісти обласних видань.

У ході круглого столу було обговорено проблемні питання децентралізації в Україні. Олександр Мошнягул та Володимир Макуха презентували своє бачення того, в яких умовах та яким чином відбуваються в Україні процеси децентралізації, які проблеми найбільш актуальні.

Радник голови ХОДА Наталія Возаловська, поінформувала присутніх про хід добровільного об’єднання громад в області.

Експерти зазначили, що децентралізація – одна з ключових реформ, яку реалізує влада в Україні. У реформі взаємовідносин центру і регіонів, міжбюджетних відносин, запровадженні планування розвитку регіонів і громад - ключ до вирішення системних проблем соціально-економічного розвитку держави. 

Після цього відбулась достатньо жвава та емоційна дискусія. Відкрито проти проведення реформ децентралізації та, в першу чергу, проти об’єднання громад виступила депутат Цюрупинської районної ради від УКРОПу, яка заявила, що це все не на часі, треба відновлювати економіку. Її позицію підтримав сільський голова села Саги, який запропонував збільшувати державні субсидії для села, а не витрачати їх на непотрібні реформи.

Інші учасники висловились на підтримку реформ, але зробили багато зауважень щодо того як вона відбувається сьогодні на місцях. З цього питання виступили: депутат Цюрупинської районної ради від Нашого Краю Ольга Марченко, сільська голова села Копані, представники громадських об’єднань Афганців та Ветеранів МВС, заступник голови Цюрупинської РДА. Начальник методичного кабінету в районному управлінні освіти, Їхні претензії та пропозиції зводились до наступного:

1. Об’єднання громад повинно йти знизу, враховувати всі пропозиції та зауваження як ОМС так і мешканців громад. Перспективний план повинен готуватись знизу. Спочатку свої пропозиції до плану вносять представники громад, і тільки після цього обласна адміністрація, офіс реформ готують його для розгляду на сесію обласної ради.
2. Не може бути тиску на громади в питаннях об’єднання з боку виконавчої влади, не можна нав’язувати заможним громадам брати як «баласт» незаможні села. Представники останніх не розуміють, що їм робити, якщо ніхто не захоче з ними об’єднуватись
3. Недостатньо інформації про те, що робити, якщо об’єднана сільська громада не зможе сама створити та утримувати всі соціальні та адміністративні установи. Потрібне чітке уявлення які з них і як утримувати колективно.
4. Незрозуміло до кінця, які податки матиме об’єднана громада, як буде відбуватись забезпечення громад після прийняття нового податкового законодавства.

Експерти та радник голови ХОДА надали вичерпні відповіді, але питань залишилось ще дуже багато. Цікаво, що учасники обговорювання фактично не торкались теми ліквідації адміністрацій, спірних повноважень префектів та Президента. За результатами круглого столу було підведено підсумки: процес децентралізації є об’єктивним і необхідним для реалізації системних суспільних реформ, водночас він має бути підкріплений комплексною реформою місцевого самоврядування.          

28 грудня 2015 року о 10:00 у Сєвєродонецьку відбувся круглий стіл на тему «Децентралізація – базова реформа взаємовідносин центру і громад».

До участі у роботі круглого столу долучилися: експерт Центру реформ Ігор Агібалов, керівники місцевих рад Сєвєродонецька, Лисичанська, Рубіжного, сільських та селищних громад, які проходять процедуру входження до міських об’єднаних громад Луганської області, представники громадськості, науковці, журналісти.

У ході круглого столу було обговорено проблемні питання децентралізації в Луганській області. Голова правління ЛОВ ВГО КВУ Олексій Свєтіков у своєму виступі виклав позицію ВГО КВУ щодо децентралізації, як одної з ключових реформ, яку реалізує влада в Україні. Доповідач нагадав, що реформа взаємовідносин центру і регіонів, центру і територіальних громад – виборча обіцянка парламентських партій на президентських і парламентських виборах 2014 року. Так, у програмі Народного фронту на позачергових виборах 2014 року, серед головних пріоритетів реформ у державно-правовій сфері визначено децентралізацію та розвиток місцевого самоврядування. Відповідно до програми НФ, громади мають стати головним елементом всієї конструкції, на якій базується держава, органи місцевого самоврядування – отримати стабільну фінансову основу для виконання розширених повноважень. Аналогічні положення – і у виборчих програмах БПП, «Самопомочі», «Батьківщини», РПЛ. Так, кандидати від РПЛ обіцяли: «Ми децентралізуємо владу. Надамо право обраному голові громад вільно приймати усі важливі для людей рішення - без ніяких вказівок із центру. А громада стане повноправним розпорядником земель, будівель, устаткування. Зібрані податки в більшості своїй залишаться на місцях». «Самопоміч» заявляла, що обстоюватиме «децентралізацію влади та податків, аби громади мали достатні повноваження, кошти та механізми відповідальності для власного розвитку». Ще далі у своїх обіцянках пішов БПП «Солідарність», який визначив децентралізацію як ціль реформ – «громади на місцях повинні отримати більше прав і коштів на реалізацію повноважень. Виконавча влада в областях належатиме не призначеним згори «губернаторам», а виконкомам, сформованим облрадами, обраними людьми». На думку, О.Свєтікова, сьогодні прийшов час відповідати політичним силам за свої обіцянки.

У своєму виступі Ігор Агібалов розповів про перебіг процесу децентралізації в Луганській області, де вже створено чотири об’єднані громади, в двох з яких вже відбулися перші вибори. Об’єднані громади прийняли бюджети, у цих населених суттєво зросло фінансування. Наступними ймовірно будуть створені об’єднанні громади у Сєвєродонецьку та Біловодську. Доповідач зупинився за змінах до законодавства щодо децентралізації, наприклад щодо зміни порядку реєстрації об’єднаних громад. Він висловив сподівання, що законодавець та Кабмін, при участі АМУ будуть і далі вдосконалювати законодавство.

Голова Попаснянської районної ради Костянтин Желдаков відзначив, що для району питання децентралізація є нагальним, враховуючі, що через війну до району долучені селища, у яких практично немає не землі, не бюджету. До того, населення селищ (Біголорівка, Волчеярівка, Мирна Долина), які згідно затвердженого плану мають увійти до об’єднаної Лисичанської громади, ставиться до цього негативно. Ці громади мають суттєві власні надходження до бюджетів і побоюються, що у випадку об’єднання громад  можуть їх втратити. В районі розглядали альтернативні варіанти створення об’єднаних громад – селищні замість міської. Желдаков вважає, що проблемою є також те, що в селищах та містах Попаснянського району не проводяться вибори.

Перший заступник міського голови Лисичанська Андрій Шальнєв вважає, що не треба поспішати зі створенням об’єднаних громад, і треба надати можливість самим громадам визначатися з конфігурацією об’єднаних громад, а не нав’язувати її. Лисичанська міська рада направила пропозиції до селищних рад щодо створення об’єднаної громади і працює з ними.

Заступник міського голови Рубіжного розповіла, що сільським радам Варварівки та Кудряшівки направлена пропозиція щодо створення робочої групи. У той же час громадськість міста Рубіжне виступає за іншу конфігурацію Рубіжанської об’єднаної громади: хоче включити до неї селище Стара Краснянка та хутір Песчаний, яке не є адміністративними одиницями, а входять до складу відповідно міста Креміна та селища Новокраснянка Кремінського району.

Голова робочої групи зі створення Сєвєродонецкої міської об’єднаної громади Любов Єфименко розповіла, що висловилися за входження до об’єднаної громади селища та сіла Борівське, Сиротино, Чабанівка, Боровеньки, Єпифанівка, Смолянинове, та відмовилася входити в цю громаду сільрада Мирної Долини. Головна проблема, яка буде при створені цієї громади – розірваність території майбутньої громади землями, що належать до адміністративної території селища Мирна Долина. На цій проблемі зауважили селищний голова Борівського Лідія Афанас’єва, селищний голова Сиротино Василь Попов, начальник земельного відділу сєвєродонецкої міськради Олександр Кас’яненко. Сільський голова Боровеньок Олена Середа висловилася, що Боровеньки хочуть увійти до складу саме Сєвєродонецької громади, проте побоюються за долю своєї мало наповненої школи.

Підводячи підсумки круглого столу, голова правління ЛОВ ВГО КВУ зазначив, що за півроку ймовірно перші міська об’єднана громада на Луганщині буде створена у Сєвєродонецьку, і це може бути методичним майданчиком для створення аналогічних громад у Лисичанську та Рубіжному. 

24 грудня 2015 року у Борисполі відбувся круглий стіл на тему «Децентралізація – базова реформа взаємовідносин центру і громад. Перші результати на Київщині».

До участі у роботі круглого столу були запрошені експерти з питань державного управління, місцевого самоврядування та бюджетних відносин в особі кандидата наук з державного управління Андрія Дуди та кандидата економічних наук, наукового співробітника відділу державних фінансів Інституту економіки та прогнозування НАН України Діни Серебрянської.

Також на круглому столі були присутні голова Бориспільської державної адміністрації Дмитро Воронін, депутати Бориспільської районної та Київської обласної ради, сільські голови Бориспільського району, представники громадськості.

Експерт Андрій Дуда у своїй доповіді відзначив, що пріоритетом реформи має бути посилення базового рівня місцевого самоврядування – створення на базі територіальних громад системи муніципального управління муніципальним господарським комплексом, надання адміністративних послуг і точок економічного росту. На думку Андрія Дуди, на сьогодні з прийняттям закону про добровільне об’єднання громад, змін до Бюджетного кодексу від 28 грудня 2014 року вже розпочався процес укрупнення громад, перетворення громад у самодостатніх господарських і управлінських суб’єктів. Не можуть громади з населення до тисячі мешканців надавати якісні послуги у всіх сферах суспільного життя та розвиватися. Громада має стати повноправним розпорядником земель, будівель, устаткування. Зібрані податки в більшості мають залишаться на місцях. Децентралізація надає право обраному голові громади вільно приймати усі важливі для людей рішення - без усіляких вказівок із центру. Перші вибори вже провели 159 об’єднаних громад - і це дуже значний результат для старту. Але об’єднання громад – це лише одна із складових децентралізації. Тому Андрій Дуда зупинився і на проблемі конституційних змін щодо проведення ще одного блоку децентралізаційної реформи. Йдеться про ліквідацію державних адміністрацій, як органів загальної компетенції і передачі виконавчих функцій виконкомам обласних і районних рад, що поширює їхні повноваження. Але ці повноваження повинні бути підкріплені фінансово: законодавча і державна влада повинна нести відповідальність за невчасне фінансування.  

Діна Серебрянська у своїй доповіді продовжила тему розподілу повноважень в системі органів місцевого самоврядування та не відповідності переданих повноважень на місцях фінансовим ресурсам. Також вона надала аналіз проекту змін до бюджетного законодавства за грудень 2015 року. За її думкою для забезпечення бюджетної самостійності органів місцевого самоврядування необхідно змінити перерозподіл податку з доходів фізичних осіб та єдиного податку між бюджетами різних рівнів. Не зважаючи на низький рівень наповнення місцевих бюджетів, Діна Серебрянська надала позитивні приклади поповнення місцевого бюджету завдяки активізації ролі органів місцевого самоврядування в акумуляції коштів. Вона зазначила, що на жаль, ми лише частково можемо скористатися досвідом європейських країн щодо децентралізації.

Про перші результати децентралізації в Київській області розповів голова Київського обласного відділення КВУ Юрій Бут. Він сказав, що в Київській області вже створена одна об’єднана територіальна громада з центром у селі Калита, де вже відбулися вибори. Ще дві об’єднаних громади: Бучанська та Гостомельська на останньому етапі об’єднання та затверджені перспективні плани ще близько тридцяти об’єднаних громад. Але більшість населених пунктів не погоджується входити до таких об’єднань.

У ході круглого столу було обговорено проблемні питання децентралізації в Україні. Юрій Бут у своєму виступі відзначив, що на сьогодні децентралізація – одна з ключових реформ, яку реалізує влада в Україні і яку треба було провести набагато раніше.  Без децентралізації (в тому числі і фінансової), без об’єднання громад ми не можемо приступити й до проведення інших реформ (охорони здоров’я, системи освіти, правоохоронних органів та інше).  Але ситуація ускладнюється тим, що у нас немає часу розтягувати проведення реформи на десятиріччя, як це могли дозволити собі Західні країни.

Крім того, Юрій Бут торкнувся питання місцевих виборах в об’єднаних громадах і позиція Комітету виборці провести вибори рад і голів об’єднаних громад вже у 2016 році. Але в бюджеті на 2016 рік кошти на ці вибори не були закладені. Зараз цей бюджет повернутий на доопрацювання і ми робимо все, щоб кошти на вибори для громад, які об’єднаються були передбачені. Є багато людей, які ще не розуміють прогресивності реформ і тому з ними треба проводити роз’яснювальну роботу.

Про перші результати об’єднання у Бориспільському районі доповів Голова Бориспільської державної адміністрації Дмитро Воронін. Він повідомив, що Кабінетом міністрів вже затверджені перспективні плани Мирнінської та Вороньківської об’єднаних громад і вони вже готові до проведення виборів. Нажаль перспективні плани найбільш потужнішої об’єднаної Бориспільської громади та об’єднаної Пристоличної (Щасливе, Чубинське та інші) не затверджені з невідомих причин. Вишенки та Гнідин, на жаль, поки не дійшли згоди щодо об’єднання.  Для створених об’єднаних громад передбачається додаткове фінансування на 2016 рік 1 млрд. грн., це десь по 10 млн. на громаду. Зараз розробляється перспективний план

Як з’ясувалося Бориспільський район суттєво відрізняється від інших. Більшість громад тут самодостатні та щільно населені, тому їх об’єднання має певну специфіку, яка не врахована у законодавчих актах, що регулюють всі питання реформи. Всі виступаючі говорили про об’єктивні фактори, які гальмують цей процес, а саме: 1. Відсутність довіри до влади (побоювання що можуть не виконати обіцянки по перерозподілу бюджетних коштів на користь об’єднаних громад, що підтверджується змінами у бюджетному законодавстві, а також розпорядженню земельними ресурсами); 2. Неузгодженість дій різних гілок Центральної влади, відсутність узгоджених нормативних актів, які регулюють всі питання такої реформи; 3. Вимога щодо створення занадто крупних об’єднань (один район – одна об’єднана громада); 4. Проблеми добровільності об’єднання громад; 5. Недостатня роз’яснювальна робота щодо вигод, які отримує громада від об’єднання. 6. При укрупненні громад необхідно було добре продумати логістичні питання, зокрема, щодо усунення незручностей в отриманні необхідних документів, довідок членами громади. Цьому суттєво посприяло б впровадження електронного урядування (зокрема, створення відповідних реєстрів) та законодавче врегулювання статусу повноважень старост. Але сільські голови скаржилися, що в цих питаннях влада їх не чує. З іншого боку об’єднана громада отримує окремий рядочок у бюджеті, додаткові доходи (зокрема, акциз), які можуть бути використані в інтересах громади.

За результатами «круглого столу» було підведено підсумки: процес децентралізації є об’єктивним і необхідним для реалізації системних суспільних реформ. Водночас він має бути підкріплений комплексною реформою місцевого самоврядування.

24 грудня в містах Дубному та Здолбунові відбулися круглі столи на тему «Децентралізація – базова реформа взаємовідносин центру і громад. Перші результати у Рівненській області». Заходи ініціювали представники РОГО «Комітет виборців України» і проводилися спільно з Офісом реформ у Рівненській області, Рівненською облдержадміністрацією, Дубенською і Здолбунівською РДА.

Метою цих круглих столів є створення майданчику для обговорення ходу децентралізації між представниками громадськості, науковцями, органами державної влади та місцевого самоврядування.

Як зазначив директор РОГО «Комітет виборців України» Олексій Горецький, на сьогодні у Верховній Раді немає політичної сили, яка б у своїй передвиборчій програмі не зачіпала тему децентралізації. Тому цілком очевидно, що наразі це одна з ключових першочергових реформ в Україні. Це підтверджують і міжнародні партнери нашої держави. Фактично, процес децентралізації запущений і повороту назад уже точно не буде. Тож наслідком цих обговорень має стати вироблення пропозицій щодо вдосконалення цієї реформи за першими практичними її результатами.

Директор Офісу реформ у Рівненській області Руслан Сивий говорив про міжнародний досвід об’єднаних громад. Зокрема, на його думку, Україні найбільше підходить досвід наших сусідів з Польщі. Крім того, в Європі потужнішими й успішнішими є ті громади, які є більшими. Також пан Сивий зазначив, що на сьогодні існує чимало міжнародних програм, які сприяють громадам у реалізації проектів розвитку. І більше коштів мають змогу залучити саме ті громади, котрі об’єднаються першими.

Керівник правових програм Рівненського КВУ Микола Глотов розповів присутнім про те, що пропонується в частині децентралізації в законопроекті про внесення змін до Конституції України, поданому до парламенту Президентом. Також він роз’яснив, яким чином згідно з проектом закону «Про префектів», представленого нещодавно на засіданні робочої групи при Мінрегіоні, будуть працювати префекти в напрямку контролю за рішеннями органів місцевого самоврядування. Юрист порівняв повноваження, які будуть надані префектам, з нинішніми повноваженнями місцевих державних адміністрацій. Також Микола Глотов оглядово розповів про інші законопроекти, що стосуються питань об’єднання громад і наразі перебувають на розгляді у Верховній Раді.

Василь Курилас, експерт Офісу реформ у Рівненській області підвів підсумки проведення цьогорічних місцевих виборів. Так, 25 жовтня, пройшли вибори депутатів та сільських, селищних, голів у 5 об’єднаних громадах Рівненщини. Однак вибори старости поки ініціювала лише Миляцька об’єднана громада Дубровицького району. На сьогодні згідно з чинним законодавством вибори старост повинні проводитися за кошти місцевої громади. Тому наразі Асоціація міст Україні ініціює внесення змін до законодавства, відповідно до яких такі вибори фінансувалися б державною субвенцією. Бо для деяких громад сума витрат може бути досить суттєвою.

Про плюси і мінуси децентралізації та болючі точки, з якими практично стикнулися під час децентралізаційного процесу на прикладі своєї громади, своїм колегам розповідали голови двох нещодавно об’єднаних територіальних громад Рівненщині. В Дубному був присутній голова Підлозцівської сільської об’єднаної територіальної громади Млинівського району Микола Костюкевич, а в Здолбунові – голова Бугринської сільської об’єднаної територіальної громади Гощанського району Сергій Пилипчук.

Присутні сільські голови ставили чимало питань своїм колегам, які уже пройшли практичні етапи об’єднання в своїх громадах. Адже в багатьох з них до цих пір є чимало побоювань щодо того, чи варто це робити. Однак, як запевнили і Микола Костюкевич, і Сергій Пилипчук, попри всі проблеми, з якими вони стикнулися, на сьогодні вони не жалкують про рішення об’єднуватися. І надалі готові активно працювати, аби розвивати свої громади, користуючись перевагами децентралізації.